Contesto
Nell’ambito di una strategia di politica estera e di sicurezza comune, l’Unione Europea ha adottato oltre 40 regimi sanzionatori, in particolare, in tempi recenti, contro la Russia in seguito all’invasione dell’Ucraina. L’effettiva esecuzione delle misure restrittive dell’UE è di competenza degli Stati membri. Tuttavia, i tipi e i livelli di sanzioni negli Stati variano poiché gli ordinamenti giuridici nazionali che disciplinano la violazione delle misure restrittive dell’Unione Europea differiscono notevolmente da Stato a Stato. Attualmente, gli Stati membri non sono obbligati a configurare le violazioni dei regimi sanzionatori dell’Unione Europea come reato, pertanto possono prevedere, anche esclusivamente, delle sanzioni amministrative; questo ha portato alla nascita di un fenomeno definito “forum shopping”, cioè la possibilità accordata alle parti di una controversia giudiziaria di affidare tale controversia alla giurisdizione di uno Stato, piuttosto che ad un altro. L’espressione viene utilizzata, come in questo caso, per definire l’abuso di tale possibilità di scelta, quando la scelta si basa sul foro che si ritiene possa applicare la legge più favorevole a una delle parti.
Tale aspetto indebolisce inevitabilmente l’efficacia stessa delle normative sanzionatorie creando maggiori opportunità di elusione della normativa e rischiando di compromettere gli obiettivi dell’Unione in materia di salvaguardia della pace e della sicurezza internazionali e di difesa dei valori comuni a tutela dei quali le stesse sono adottate.
Per questo, al fine di limitare l’elusione delle misure restrittive e rafforzarne l’applicazione, il 5 dicembre 2022 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell’Unione, i cui negoziati si sono conclusi nel dicembre 2023.
La nuova direttiva stabilisce definizioni comuni per le violazioni, tra cui il mancato congelamento dei fondi, il mancato rispetto dei divieti di viaggio o degli embarghi sulle armi, il trasferimento di fondi a persone soggette a sanzioni o lo svolgimento di affari con enti statali di Paesi soggetti a sanzioni. Anche la fornitura di servizi finanziari o di consulenza legale in violazione delle sanzioni diventerà un reato punibile. Viene inoltre stabilito il concetto di “elusione delle sanzioni” e garantita la punibilità di questo reato. Tra gli esempi di elusione riportati, l’occultamento o il trasferimento di fondi che dovrebbero essere congelati, l’occultamento della vera titolarità di una “property” e la mancata comunicazione delle informazioni necessarie. Viene inoltre specificato che l’assistenza umanitaria o il sostegno ai bisogni umani fondamentali non dovrebbero essere considerati violazioni delle sanzioni.
L'iter di approvazione
Il 12 marzo 2024, con 543 voti favorevoli, 45 contrari e 27 astensioni, il Parlamento europeo ha approvato il testo della direttiva, concordata con gli Stati membri, sulla criminalizzazione della violazione e dell’elusione delle sanzioni dell’UE, che introduce una definizione comune della condotta di reato e pene minime uniformi. Si attende ora l’approvazione del Consiglio. Dopo l’approvazione da parte di tale organo, la direttiva sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea ed entrerà in vigore venti giorni dopo la pubblicazione; gli Stati membri avranno quindi un anno di tempo per recepirla nelle relative legislazioni nazionali.
Il 12 aprile 2024 il Consiglio ha approvato in via definitiva una direttiva inerente norme minime a livello dell’UE in materia di azione penale per la violazione o l’elusione delle misure restrittive dell’UE negli Stati membri. Se, in precedenza, gli Stati membri erano responsabili della loro applicazione, motivo per cui le sanzioni potevano variare da azioni penali a sanzioni amministrative a seconda del Paese, con l’entrata in vigore della nuova normativa alcune azioni – quali aiutare a eludere un divieto di viaggio, commercializzare beni oggetto di misure restrittive o effettuare attività finanziarie vietate – saranno considerate reato in tutti gli Stati membri. Saranno inoltre punibili anche l’istigazione, il favoreggiamento e il concorso in tali reati.
In data 29 aprile 2024 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea la Direttiva (UE) 2024/1226 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni per la violazione delle misure restrittive dell’Unione e che modifica la Direttiva (UE) 2018/1673. La Direttiva è quindi entrata in vigore il 19 maggio 2024. Da quel momento in poi gli Stati membri hanno un anno di tempo per attuarla, armonizzando il proprio ordinamento giuridico con le nuove disposizioni contenute all’interno della direttiva stessa.
I punti-chiave della Direttiva
La direttiva garantisce la configurazione uniforme della violazione e dell’elusione delle sanzioni quali reati passibili di pene detentive fino a un massimo di almeno cinque anni in tutti gli Stati membri e prevede l’estensione della responsabilità anche alle persone giuridiche nel caso in cui le violazioni siano poste in essere nel loro interesse o a loro vantaggio (per l’Italia questo significherà includere tali reati nel catalogo dei reati rilevanti ai fini dell’applicazione del D.Lgs. 231/01).
Con l’approvazione della direttiva, gli Stati membri dovranno garantire che la violazione delle misure restrittive dell’UE sia punibile con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive, diverse a seconda del reato. La violazione intenzionale delle misure restrittive dovrà comportare la detenzione quale pena massima. Chi viola le misure restrittive dell’UE potrà essere soggetto anche a sanzioni pecuniarie.
L’articolo 6 della direttiva disciplina la responsabilità delle società come persone giuridiche. Gli Stati membri, infatti, provvederanno a introdurre all’interno del proprio ordinamento giuridico una forma di reato applicabile alle società che commettano i reati di cui agli articoli 3 e 4 della Direttiva. In Italia, tali condotte di reato verranno integrate all’interno del D.lgs. 231/2001 relativo alla responsabilità amministrativa da reato. Le sanzioni per le persone giuridiche, disciplinate dall’articolo 7, si dividono in generiche e specifiche.
Le persone giuridiche potranno essere ritenute responsabili anche qualora un reato sia commesso da una persona che occupa una posizione preminente in seno alla propria organizzazione. In tali casi, le sanzioni potranno comprendere l’interdizione all’esercizio dell’attività commerciale e il ritiro dei permessi e delle autorizzazioni all’esercizio delle attività economiche.
20 maggio 2025: scadenza del termine per il recepimento della Direttiva da parte degli Stati membri
Scade oggi, 20 maggio 2025, il termine concesso agli Stati membri dell’Unione europea per recepire nei rispettivi ordinamenti nazionali la Direttiva (UE) 2024/1226 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024. La Direttiva stabilisce norme minime comuni in materia di definizione dei reati e delle sanzioni penali per la violazione delle misure restrittive dell’UE, modificando al contempo la precedente Direttiva (UE) 2018/1673. L’obiettivo della direttiva è chiaro: rafforzare l’efficacia del sistema sanzionatorio europeo armonizzando le sanzioni penali e amministrative a livello nazionale fra tutti gli stati europei. Il legislatore unionale ha infatti rilevato la necessità di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, ritenendole indispensabili per garantire la piena attuazione delle restrizioni imposte dall’Unione. L’armonizzazione promossa dalla Direttiva 2024/1226 rappresenta un passaggio cruciale per garantire l’uniformità e l’efficacia dell’azione sanzionatoria dell’Unione, in un contesto geopolitico in continua evoluzione.
In Italia, la Legge 24 dicembre 2012, n. 234 disciplina il processo di partecipazione dell’Italia alla formazione delle decisioni e alla predisposizione degli atti dell’Unione Europea e garantisce l’adempimento degli obblighi e l’esercizio dei poteri derivanti dall’appartenenza dell’Italia stessa all’UE. Tale legge, inoltre, prevede all’art. 29 l’attuazione della legge di delegazione europea e legge europea che assicura il periodico adeguamento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento dell’Unione Europea. La Legge di Delegazione europea disciplina il conferimento al Governo della delega legislativa per il recepimento delle normative europee.
Il Disegno di Legge di Delegazione Europea 2024, a seguito dell’approvazione del testo da parte del Senato avvenuta il 27 febbraio 2025, all’articolo 5 definisce i principi e i criteri direttivi ai quali il Governo dovrà attenersi per recepire la Direttiva (UE) 2024/1226. Il DDL di Delegazione Europea 2024 è all’esame della Camera dei deputati. La prima discussione generale è calendarizzata per la seduta del 30 maggio 2025. È pertanto verosimile che il recepimento, da parte dell’Italia, delle disposizioni contenute nella Direttiva (UE) 2024/1226 avvenga in una fase successiva alla scadenza del termine attuale.
