Una nuova guida per orientarsi nel complesso mondo del “sistema doganale”

Il panorama degli studi sul diritto doganale si è arricchito di un’opera importante, scritta dall’avvocato Piero Bellante, partner dello Studio Legale Bellante & La Lumia di Verona e membro del Comitato Scientifico di AWOS. Il volume, dal titolo Il sistema doganale. Evoluzione, istituti, adempimenti (G. Giappichelli Editore, Torino, 2020, p. 1232), affronta la materia secondo un approccio innovativo, che punta ad inquadrare l’insieme eterogeneo di norme doganali all’interno di una disciplina unitaria, secondo un’esigenza sempre più avvertita nel mondo economico reale.

Oltre alla descrizione delle fonti e degli istituti, il volume tratta i principi che governano il rapporto doganale, i presupposti dell’obbligazione, gli elementi dell’accertamento, i regimi doganali ordinari e speciali, le decisioni dell’autorità doganale nel rispetto del diritto al contraddittorio, le violazioni doganali ed alcuni temi di rilevanza extra doganale, con riferimenti a fonti, giurisprudenza ed approfondimenti.

Di seguito l’intervista all’autore.

Qual è l’idea che connota un così vasto e approfondito progetto di studio sul “sistema doganale”?

A partire dal 1968, con l’adozione definitiva della tariffa doganale comune e l’abolizione dei dazi tra gli Stati membri, si è assistito ad una frenetica creazione di norme comunitarie, quasi tutte di derivazione sovranazionale, che ha reso molto complicato definire i contorni della materia doganale. L’obiettivo che mi sono posto attraverso questa pubblicazione è quello di fornire al lettore una visione unitaria del “sistema doganale” ed in particolare della sua attuazione nell’Unione europea. Oggi, infatti, proprio in considerazione della difficoltà di considerare sotto un profilo unitario questo ambito di studio, sembra ormai più adeguato riferirsi ad una nozione di “sistema”, anziché di diritto doganale, intesto come “diritto applicato o applicabile al movimento internazionale delle merci sottoposto al controllo delle dogane”.

Qual è la caratteristica principale di questo sistema?

Essere un sistema condiviso nella comunità internazionale. È un sistema che presuppone la produzione uniforme delle norme, la formazione su basi comuni dei professionisti, del personale amministrativo ed il coordinamento tra le amministrazioni dei diversi Stati, in particolare di quelli dell’Unione europea per quanto riguarda l’attuazione del codice doganale dell’Unione per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti negli accordi e nelle convenzioni internazionali.

Perché è importate affrontare il tema del diritto doganale con un approccio di sistema? E che utilità può avere per il mondo delle imprese?

È un’esigenza sempre più avvertita nel mondo economico reale. Come ben sanno gli operatori del settore, questo diritto apparentemente indefinibile è quello che vive e si applica tutti i giorni negli “spazi doganali” in contraddittorio, spesso anche aspro, tra gli uffici doganali, da una parte e le persone e le imprese, dall’altra. Tracciare i possibili confini di un sistema che comprenda un insieme eterogeneo di norme e farne un autonomo oggetto di studio non è quindi solo una questione terminologica o accademica. Il fulcro degli scambi commerciali con l’estero è costituito dal passaggio fisico delle merci in dogana. Diventa fondamentale conoscere se, ed in che termini, esista un corpus di norme eterogeneo che ci attenda, è il caso di dire, al varco nel momento di questo passaggio.

Nel volume dedica particolare attenzione agli elementi extratributari

Molta parte dei controlli doganali riguarda la materia extratributaria: controlli in materia sanitaria, divieti all’esportazione, materia valutaria, tutela del patrimonio artistico, sicurezza nazionale, tutela dei diritti del consumatore e molti altri settori diversi da quello tradizionalmente fiscale. È quindi naturale che anche la tutela di tutti gli interessi pubblici, connessi con la mobilità delle persone e delle merci, non solo possa, ma debba iniziare nel momento in cui la merce attraversa la linea doganale. Proprio in una logica di sistema occorre non perdere di vista l’unitarietà dell’operazione commerciale internazionale e non sottovalutare la necessità di compiere una sua accurata pianificazione. In quest’ottica, l’operazione commerciale deve andare oltre la pur legittima ottimizzazione degli oneri fiscali e deve guardare anche alle regole che consentano di immettere in consumo la merce nel mercato di riferimento.

Non essere consapevoli che “al varco della dogana” vige un sistema eterogeneo di norme – tributarie ed extratributarie – quali rischi può comportare per le aziende?

Per gli operatori può significare andare incontro, inconsapevolmente, a danni economici seri e, nei casi più gravi, ad importanti sanzioni amministrative o penali o alla perdita della merce stessa conseguenti al blocco in dogana delle operazioni, con conseguenti responsabilità civili nei rapporti commerciali tra privati. I controlli extratributari svolti dall’autorità doganale sono infatti funzionali all’attuazione delle scelte politiche ed economiche perseguite dagli Stati o dalle comunità di Stati mediante adozione di misure di salvaguardia non tariffarie; come nel caso delle restrizioni applicabili al commercio internazionale delle merci c.d. dual use, cioè delle merci che possono essere utilizzate sia per scopi civili sia per scopi militari.

Da un lato la tutela degli interessi pubblici, dall’altro le agevolazioni del commercio. Un equilibrio difficile per il sistema doganale?

Tutela degli interessi pubblici ed agevolazione del commercio sono funzioni contrapposte. L’equilibrio tra le due funzioni di complementarità e di agevolazione dei traffici è difficile e non sempre si raggiunge: la prima funzione tende a prevalere sulla seconda; ma è lo stesso ordinamento doganale dell’Unione che tra gli obiettivi delle autorità doganali prevede quello di mantenerne “un equilibrio adeguato”. Una adeguata conoscenza del sistema doganale consente perciò una corretta pianificazione dell’operazione commerciale internazionale mediante il raggiungimento di questo equilibrio, riducendone per quanto possibile gli imprevisti.

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